بازسازی یا بازآفرینی یک سازمان

تاریخ چاپ: ۱۳۹۲/۰۶/۱۲ منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۰۰۶

 

نویسنده: احمدرضا روشن
ظاهرا همچون دنیای لباس که هر از چندی مدل و رنگی از پوشاک مد می‌شود، در دنیای نظرات نیز مد وجود دارد. مثلا در مباحث اخیر اقتصادی کشور چندی است که بدون تامل کافی طرفداری از احیای «سازمان برنامه و بودجه» اسبق یا «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» سابق، مُد و نَقل محافل شده است. این موضوع به قدری جدی است که حتی در گمانه‌زنی‌های مربوط به کاندیداهای هیات دولت یازدهم، نام‌هایی نیز برای تصدی ریاست سازمان برنامه و بودجه معرفی شده‌اند. این نوشتار قصد آن دارد که مسوولان‌ را از هرگونه اقدام شتاب زده در این زمینه پرهیز دهد.

در شرایطی که تاکنون 10 برنامه توسعه ( پنج برنامه قبل و پنج برنامه بعد از انقلاب) به تصویب رسیده و نه‌تای آن به اجرا درآمده، اما در مجموع، بسیاری از صاحبنظران توسعه، عملکرد  این برنامه‌ها را مثبت ارزیابی نمی‌کنند. با وجود سابقه طولانی برنامه‌ریزی در کشور، هنوز نظام و سازمان مناسب برنامه‌ریزی به وجود نیامده و این خود یکی از اصلی ترین دلایل شکست دستیابی به آرمان توسعه بوده است.

ایران جزو  اولین کشورهای بلوک جهان سوم است که به تدوین برنامه در سطح کلان و ملی پرداخت. برنامه عمرانی اول ما 65 سال پیش و در 1327 خورشیدی (1948 میلادی) توسط مجلس شورای ملی تصویب شد. سازمان برنامه نیز به منظور اجرای برنامه اول تاسیس گردید، اما عملکرد سازمان برنامه و بودجه در این مدت مدید را از سه منظر می‌توان مورد ارزیابی انتقادی قرار داد: به لحاظ شکل نظام برنامه‌ریزی، به لحاظ محتوای برنامه‌های تدوینی و به لحاظ بودجه ریزی.

 

شکل نظام برنامه‌ریزی

منظور از شکل نظام برنامه‌ریزی، روش برنامه‌ریزی است. ما در نحوه سازماندهی تهیه برنامه مشکل داشته‌ایم. در ایران، برنامه‌ها به صورت از بالا به پایین و دستوری تدوین می‌شده و کسی نظر مردمی را که قرار است برای آنها برنامه ریخته شود وارد فرآیند برنامه‌ریزی نمی‌کرد. هر برنامه‌ای به دنبال استقرار یک نظم اجتماعی  و اقتصادی است و  تنها در صورتی می‌تواند عملی شود که با خواست و رضایت مردم شکل و

 جهت بگیرد. 

در واقع، برنامه نوعی قرارداد بین حاکمیت و جامعه است و عمل به هر قراردادی مستلزم رضایت و حمایت طرف‌های قرارداد است. به تعبیر دیگر و همان‌گونه که «ژان تین برگن» می‌گوید عامل مهم در موفقیت یک برنامه،‌ عکس‌العمل عمومی افراد در برابر برنامه است؛ به این معنی که باید معلوم شود مردم تا چه اندازه شور دارند و چگونه در اجرای برنامه همکاری می‌کنند. 

نظام برنامه‌ریزی در ایران یک ابزار مهم مهندسی اجتماعی و هدایت از بالا بوده است. همچنین، برنامه‌ها به جای تمرکززدایی به افزایش تمرکز انجامیده و اتخاذ تصمیمات مهم منطقه‌ای بیشتر به تهران ختم می‌شده است و سازمان‌های برنامه استانی تاثیر اندکی بر متن نهایی برنامه داشته اند.  تمرکز تصمیم سازی‌های دولتی، نهایتا افزایش حوزه نفوذ و قدرت دولت را در پی دارد.

گرچه دارا بودن یک سازمان برنامه‌ریزی مرکزی در هر کشوری اجتناب‌ناپذیر است و به تقویت برنامه کمک می‌کند، اما برنامه‌ریزی مرکزی با برنامه‌ریزی متمرکز متفاوت است. برنامه‌ریزی مرکزی می‌تواند مشارکتی و مبتنی بر سانترالیزم دموکراتیک باشد، اما در برنامه‌ریزی متمرکز یک گروه محدود برای همه کشور و مناطق برنامه‌ریزی می‌کنند. در ایران، ما با برنامه‌ریزی متمرکز مواجه بوده ایم.

این در حالی است که مشارکت مردم در قالب سازمان‌های اجتماعی و غیردولتی در فرآیند برنامه‌ریزی، یک عامل مهم در مشروعیت دادن به برنامه‌ است. برنامه‌ریزی مشارکتی یا تعاملی، اثربخش‌ترین روش برنامه‌ریزی است. این روش دارای پایه‌ای دموکراتیک و پیشرو در برنامه‌ریزی است که بر ساختار نامتمرکز و ارتباطات افقی در برنامه‌ریزی تاکید می ورزد و بر سهیم شدن تمام ذی‌نفعان و طرف‌های ذی‌حق و ذی‌علاقه و ذی‌ربط در همه فرآیندها و مراحل برنامه‌ریزی تاکید دارد.  در مدل برنامه‌ریزی مشارکتی، تعارض نگرش‌ها و اختلاف نظرها، نه به عنوان تهدید بلکه به عنوان فرصت و جزو منابع کسب اطلاعات و تقویت برنامه ‌تلقی می‌شود.

 

محتوای برنامه‌ها 

گفته شد اصلی‌ترین مشکل شکلی سازمان برنامه‌ریزی در ایران، متمرکز و غیرمشارکتی بودن آن بوده است. جالب است که این شکل از برنامه‌ریزی بر محتوای آن تاثیر گذاشته است، اما مفاد برنامه و سیاست‌هایی که در چارچوب این روش برنامه‌ریزی به تصویب می‌رسید، به لحاظ محتوایی از چه نارسایی‌هایی برخوردار بود؟

به طور کلی، برنامه توسعه باید مآلا معطوف به حل مشکل عقب‌ماندگی تاریخی جامعه باشد. چنین برنامه‌ای مشخصا به این معنی است که باید روش‌های نوسازی و اصلاح ساختارهای اصلی اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی جامعه را تدوین نماید. 

بنابراین، بخش عمده و اساسی هر برنامه توسعه‌ای باید معطوف به فرآیندسازی، نهادسازی و ساختارسازی در جهت افزایش توانمندی انسان‌ها باشد. به تعبیر مرحوم حسین عظیمی، حکومت خوب اساسا با نهادها، موسسات و ساختارهای خوب(و به ویژه با سازمان‌های غیر‌حکومتی کنترل‌کننده قدرت)  مشخص می‌شود نه با افراد خوب.

برنامه‌های توسعه کشور ما عموما فاقد عنصر نهادسازی برای هموار کردن راه توسعه بوده‌اند. نهادهایی مانند رقابت، نظارت و ارزیابی، قوه قضائیه تسهیل‌گر تولید، مردمسالاری و توزیع قدرت و فرصت و نهاد نظریه پردازی مستقل. همچنین، برنامه‌ها کوشش اندکی در جهت کارآتر کردن نظام بازار از طریق کاهش هزینه‌های مبادله و تبدیل عدم اطمینان به ریسک به عمل آورده‌اند. 

 

بودجه‌ریزی

سازمان برنامه و بودجه علاوه بر کارکرد برنامه‌ریزی به بودجه نویسی هم می‌پرداخت. مهم ترین مبنای تخصیص منابع مالی در کشور ما بودجه است. بودجه که در زبان فرانسه به معنی کیسه چرمی کوچک است، رفته‌رفته به یک کیسه بزرگ تبدیل شده و هر کس می‌خواهد با دست‌یازی به آن، سهم بیشتری از بودجه داشته

باشد.

 در سال 1300 محمد مصدق به عنوان وزیر مالیه، بودجه سال 1301 کشور را که در واقع اولین و کامل ترین بودجه کشور بود به مجلس شورای ملی تقدیم کرد. از آن زمان تاکنون، هسته اصلی روش بودجه‌ریزی در ایران، همانا بودجه‌ریزی افزایشی بوده است، به طوری که همه ساله به فراخور قدرت چانه‌زنی دستگاه‌ها و وضعیت مالی دولت، درصدی بر بودجه سال قبل سازمان‌ها افزوده می‌شده است. 

اما این روش بودجه‌ریزی کارآیی لازم را نداشته و دیر یا زود باید تغییراتی در آن به وجود می‌آمد. تا اینکه قانون برنامه چهارم تکلیف کرد تا بودجه عملیاتی به اجرا درآید. ولی سازمان برنامه و بودجه نتوانست در اجرایی کردن بودجه عملیاتی موفق عمل کند و در این کار تقریبا هیچ پیشرفتی حاصل نشده است. 

به علاوه، با وجود آنکه وظیفه برنامه‌ریزی مهم‌تر از وظیفه بودجه‌ریزی است، اما رفته رفته نقش بودجه‌ریزی در سازمان برنامه پررنگ‌تر از نقش برنامه‌ریزی شد و به مرور، تخصیص بودجه نه بر اساس استحقاق و عملکرد، بلکه بر پایه بده – بستان و مناسبات قدرت و توان چانه زنی سازمان‌ها شکل گرفت. از این رو کم‌کم سازمان برنامه به یک بوروکراسی رانتی تبدیل گردید که بعضا از اهرم تخصیص بودجه سوء استفاده می‌شد. به همین دلیل برخی پیشنهاد کرد‌ه‌اند وظیفه برنامه‌ریزی و بودجه ریزی از هم جدا شود، نه اینکه در یک سازمان جمع گردد.

البته نباید از تلاش کارشناسان و متخصصان مستقل و سالم این سازمان به سادگی گذشت و باید قدردان زحمات آنها برای کمک فکری به رشد و پیشرفت کشور بود. همچنین نباید گذاشت انباشت دانش و تجربه کارکنان خدوم این سازمان هدر رود. منصفانه این است که بگوییم سازمان برنامه وضعیت خاص خود را دارا بوده و همواره برای مسوولان‌ کشور اهمیت و نسبت به آن حساسیت وجود داشته است. از این روست که می‌بینیم قبل از انقلاب، سازمان برنامه متهم به ترویج تفکرات کمونیستی و پس از انقلاب، متهم به ترویج تفکرات لیبرالیستی شده است.

 و به عنوان نتیجه گیری این بحث، می‌توان گفت برنامه‌ریزی، پدیده‌ای مربوط به عصر جدید و نشانه تفوق انسان بر محیط پیرامون خود است. ما به اندازه‌ای قادریم جهان اطراف خود را دگرگون سازیم که آن را بفهمیم. برنامه‌ریزی یک ابزار شناخت است. برنامه‌ریزی، عنصر آگاهی یا حرکت آگاهانه را وارد عرصه‌ای که در آن برنامه‌ریزی صورت می‌گیرد، می‌نماید. اگر توسعه را آرمان یک کشور توسعه‌نیافته برای دستیابی به زندگی بهتر و متعالی‌تر بدانیم، برنامه‌ریزی  یکی از بهترین ابزارها برای رسیدن به این هدف است. در واقع برنامه‌ریزی فرآیندی برای دستیابی سریع‌تر و آسان‌تر به هدف توسعه است. در عین حال، برنامه‌ریزی ملی به عنوان تلاشی برای کنترل تمام وجوه یک کشور به شکلی که گویی اقتصاد و سایر ابعاد سیاسی، فرهنگی و اجتماعی کشور، قابل مهندسی شدن و همچون ماشینی کاملا قابل کنترل از بالاست، کارآیی ندارد. ولی با وجود انتقادهایی که بر عملکرد سازمان برنامه و بودجه وارد است، نمی‌توان ضرورت وجود یک مرکز سازماندهی و ساماندهی برای تدوین برنامه و بودجه را نادیده گرفت. 

به طور کلی نظام برنامه‌ریزی در ایران که متولی آن، سازمان برنامه و بودجه بود، با این ویژگی‌ها قابل شناسایی است: متمرکز، دستوری، غیرمشارکتی و سخت افزاری.

تیم طراحی برنامه‌ها بسیار محدود بوده و از کارشناسان مستقل و با رویکرد انتقادی کمتر استفاده شده است. برنامه‌ریزی در ایران به فکر نهادسازی برای توانمندسازی افراد و افزایش حق انتخاب آنان نبود. سازمان برنامه در آزادسازی انرژی آحاد جامعه  و واگذاری امور به مردم و تقویت جامعه مدنی موفق عمل نکرد و به بخش بودجه‌ریزی خود بیش از برنامه‌ریزی توجه داشت. همچنین، نتوانست نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا 

نماید.

بنابراین، اگر قرار است سازمان برنامه جایگاهی در به کارگیری و افزایش ظرفیت‌های مردم در عرصه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی نداشته باشد و کماکان به بازتوزیع منافع مستقر بپردازد، پس بهتر است همچنان حذف شده باقی بماند. تا وقتی که سازمان برنامه و بودجه به تحکیم و گسترش تمرکزگرایی می‌پردازد، ماهیتی ضدتوسعه‌ای خواهد داشت، همانگونه که این نقش را از ابتدای تاسیس داشته است. 

باید گفت کار سازمان برنامه و بودجه از اصلاحات و تغییرات کوچک و جزئی گذشته است. این سازمان، نه به بازسازی بلکه به بازآفرینی و آفرینش مجدد نیاز دارد. بنابراین، احیای آن در قالب گذشته به صواب نیست. سازمان برنامه به آن شکل سابق، یک مانع برای توسعه است تا یک نهاد تسهیل‌گر.

هم اکنون که به هر دلیل و درست یا غلط سازمان برنامه منحل شده، از این فرصت برای احیای خردمندانه آن استفاده کنیم. نظام برنامه‌ریزی در کشور ما نیازمند آسیب شناسی است. هر چند امروزه اعتقاد به برنامه‌ریزی ملی همانند سال‌های گذشته وجود ندارد، ولی این به آن معنا نیست که باید برنامه‌ریزی کنار گذاشته شود، بلکه دنیای امروز روش‌های جدید و موثرتری را برای برنامه‌ریزی ملی می‌طلبد. و نهایتا اینکه سازمان برنامه – درست مثل بانک مرکزی -  در اصل باید یک سازمان قوی علمی باشد تا یک سازمان  متاثر از گرایش‌های سیاسی.