خطرات و ثمرات احیای سازمان مدیریت

تاریخ چاپ: ۱۳۹۲/۰۶/۱۲ منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۰۰۶

هنگامی که سخنرانی دکتر رنانی در  چهارم تیرماه ۱۳۹۲ با عنوان «توسعه با رویکرد برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین» توسط «دفتر امور آمایش و توسعه منطقه‌ای» از واحدهای وابسته به «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور» و در محل این معاونت (ساختمان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق) برگزار شد، کسانی که از بیرون برای شنیدن سخنرانی‌ در حوزه برنامه‌ریزی منطقه‌ای رفته بودند با فضای دیگری روبه‌رو شدند.

آن روزها تازه بحث احیای سازمان مدیریت داغ شده بود و مجلس نیز چند روز پیش از آن یک فوریت طرح احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را تصویب کرده بود. همان روزها نیز نماینده‌ای از سوی رییس جمهور منتخب برای بررسی مسائل احیای سازمان ملاقات‌هایی با کارشناسان و مقامات سابق سازمان مدیریت را ساماندهی کرده بود. 

در چنین فضایی بود که محسن رنانی – که در هنگام انحلال سازمان مدیریت ضمن مخالفت با آن، نظریه «امتناع برنامه در  ایران» را نیز مطرح کرده بود – می‌خواست درباره نقش آمایش سرزمین و برنامه‌ریزی منطقه‌ای در توسعه ملی سخن بگوید. اما فضای ذهنی شرکت‌کنندگان در جلسه و گفت‌و‌گوهای پیش از سخنرانی که همگی معطوف به مساله احیای سازمان بود، باعث شد تا سخنران تصمیم بگیرد تمرکز بحث خود را بر مساله احیای سازمان معطوف کند، ضمن آنکه مباحث توسعه منطقه‌ای و آمایش سرزمین را نیز در رابطه با مساله احیای سازمان مطرح کند. نوشتار پیش رو متن منقح شده سخنرانی دکتر رنانی در این نشست علمی است.

 

مقدمه

هنگامی که در دولت نهم صحبت از انحلال سازمان شد، من شخصا یکی از مخالفین انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بودم و بعد از انحلال آن دو سال پیاپی در مورد این مساله صحبت کردم و مطلب نوشتم. الان نیز مخالف احیای آن با این سبک شتابزده هستم. این خطای دومی ا‌ست که بر خطای اول (انحلال به آن شیوه) افزوده می‌شود. سازمان مناسباتی داشت که توسعه‌ای نبود و اگر بخواهد به این صورت بازسازی شود همان مناسبات بازتولید و احیا می‌شود و به نظر می‌رسد که باید با تامل این کار انجام شود؛ بنابراین لازم است که ابتدا سازمان را آسیب‌شناسی کنیم و ببینیم که سازمان چه مشکلی داشت و چرا دولت نهم به این نتیجه رسید که سازمان باید منحل گردد. 

 

از دست رفتن مرجعیت کارشناسی سازمان مدیریت

به نظر من مهم‌ترین ایراد سازمان این بود که مرجعیت و اقتدار کارشناسی خود را از دست داده بود. در واقع در سال‌های اخیر سازمان توان متقاعدسازی را که متکی به اقتدار و مرجعیت کارشناسی است از دست داده بود و صرفا اقتدار بودجه‌ای اعمال می‌کرد؛ یعنی سازمان از طریق تخصیص بودجه، اقتدار خود را اعمال می‌کرد. در حالی‌که سازمان در گذشته به ویژه در سال‌های قبل از انقلاب شیب تندی نسبت به دستگاه‌ها داشت یعنی دانش کارشناسی از طرف سازمان به سمت دستگاه‌ها سرازیر می‌شد. اما زمانی رسید که این شیب برعکس شده بود و دیگر سازمان اقتدار کارشناسی نداشت؛ بنابراین مجبور شد این اقتدار از دست‌رفته را از طریق اقتدار بودجه‌ای جبران کند، در حالی‌که هدف اولیه سازمان این نبود که صرفا یک قلک‌دار شود.

هدف اولیه سازمان این بود که برای حمایت و هدایت دستگاه‌های تخصصی توسعه‌ای تبدیل به یک نظام کارشناسی شود و در زمینه توسعه شیخوخیت داشته باشد، اما در سال‌های اخیر این شیخوخیت را ازدست داده و به سمت اعمال اقتدار مالی رفته بود و این موضوع باعث نارضایتی استانداران و وزرا و رییس‌جمهور شده بود. 

در مساله توسعه باید یک رابطه مرجعیت یا شیخوخیت وجود داشته باشد که به طور طبیعی کارشناسان دستگاه‌ها بپذیرند که سازمان دارای چنان ذخیره‌ای از دانش و مسائل کارشناسی است که در مسائل توسعه‌ای می‌تواند حرف آخر را بزند. 

سازمان مدیریت در سال‌های اخیر این ویژگی را ازدست داده بود و در اصل، کارکرد اولیه و بنیادین خود را از دست داده بود. اگر سازمان، شیخوخیت خود را از دست نداده بود، رییس‌جمهور نه نیاز می‌دید و نه جرات می‌کرد که سازمان را منحل کند. البته باید به این نکته هم توجه داشت که دولت نهم نگاه ساده‌ای به توسعه داشت و توسعه را مکانیکی می‌دید و آن را محصول پول داشتن و پخش‌کردن پول می‌دید و دیدیم که در اقتصاد ما پخش کردن پول جواب نمی‌دهد و نه تنها توسعه نمی‌آورد، بلکه اشتغال نیز نمی‌آورد چون پول در اقتصاد صرفا نقش تسهیل گر یعنی نقش روغن را دارد. پول، اقتصاد را راه نمی‌اندازد و رشد نمی دهد بلکه فقط چرخ‌دنده‌های اقتصاد را روغن‌کاری می‌کند تا بچرخد. بنابراین باید در اقتصاد ظرفیت‌های واقعی برای رشد وجود داشته باشد یعنی ابزار و سازوکار و فناوری و نیروی انسانی و عزم تولید و سازماندهی و سرمایه اجتماعی برای همکاری و افق‌های امید بخش و امید به آینده و امنیت و نظایر اینها وجود داشته باشد، یعنی اقتصاد باید منابع و نهادهای اقتصادی کارآمد برای رشد را داشته باشد و آنگاه پول به آن تزریق شود تا مبادلات را تسهیل کند. 

بنابراین سازمان مدیریت باید در روش کار و کیفیت افرادی که به کار می‌گرفت و تفکری که در حوزه توسعه ایجاد می‌کرد، سرآمد می‌بود تا کسی جرات نکند آن را منحل کند. به همین خاطر است که اکنون نیز من مخالف احیای سازمان با همان ساختار و ماموریت گذشته هستم. 

چون دوباره سازمان به یک موسسه تکنیکال تبدیل می‌شود و تولید فکر نمی‌کند و تنها با کمک تکنیک‌های آماری و  آمایشی یک سری ایده‌های تکنیکی و مکانیکی برای توسعه ارائه می‌‌کند که از آنها واقعیت توسعه حاصل نمی‌شود. باید ساز‌و‌کاری طراحی شود که در سازمان تفکر توسعه تولید و فرآوری شود. به هر حال در سال‌های اخیر سازمان از یک نهاد کارشناس‌محور به یک نهاد مدیر محور تبدیل شده بود.

 

ابعاد احیای سازمان مدیریت

در فرآیند احیای سازمان باید سه مساله بازتعریف شود: نخست اینکه قرار است فرمان توسعه و مدیریت اقتصادی به دست چه کسی باشد؟ ماموریت سازمان باید بازتعریف شود و تکلیفش با نظام توسعه کشور و نظام برنامه‌ریزی و اقتصادی کشور روشن شود و این نیازمند تصمیماتی جدی در سطوح عالی است که در کل نظام اداری و تدبیر کشور فرمان توسعه به دست چه کسی باشد. 

چون اگر بخواهیم سازمان فرمان توسعه را در دست داشته باشد نیاز به ابزارهای اقتدار نیز دارد و سازمان باید علاوه بر نظارت و کنترل بودجه‌ای، قدرت قضایی یعنی قاضی ویژه داشته باشد و رییس سازمان باید از طرف قوه قضائیه اجازه داشته باشد که از افرادی که در مسیر توسعه اخلال ایجاد می‌کنند و در نظام مدیریت کشور تخلف می‌کنند بازخواست کند و حکم صادر کند. 

اقتدار باید اقتضائات خود را داشته باشد و تنها بودجه نباشد. ضمن اینکه اقتدار کارشناسی اصل است و باید وجود داشته باشد، اما باید اقتدار داوری و تخصیص نیز موجود باشد. 

دومین مساله، آمایش است. با ساختار آمایشی 15 سال اخیر، اصلا سازمان نمی‌تواند نقش مثبتی در توسعه ایفا کند. باید نظام آمایشی و ماموریت‌های آن بازتعریف شود. در هنگام احیای سازمان، همزمان باید نظام آمایش مورد بازنگری قرار گیرد. 

سوم، نظام برنامه‌ریزی باید از نظام برنامه‌ریزی جامع مرکزمحور به سمت برنامه‌ریزی منطقه‌ای و مشارکت‌محور شیفت کند. نظام برنامه‌ریزی کنونی قابل دفاع نیست و دیگر جوابگوی نیازهای ما نیست و بخش زیادی از عدم توازن‌های توسعه‌ای و منطقه‌ای محصول همین نظام برنامه‌ریزی بوده است. 

آنجایی که نظام برنامه‌ریزی کار کرده و اثر گذاشته است متاسفانه با عدم توازن منطقه‌ای و توسعه نامتوازن رو‌به‌رو هستیم. بنابراین باید مشخص شود که برنامه‌ریزی با چه شیوه‌ای احیا خواهد شد. تا کمتر از هفت سال دیگر، درآمد نفت ما صفر می‌شود؛ یعنی آن اندازه ناچیز می‌شود که اگر درآمدی هم باشد عملا فقط باید صرف بازسازی حوزه انرژی کنیم و عملا باید در حوزه انرژی سرمایه‌گذاری شود، پس دیگر حوزه نفت نمی تواند قلک دولت باشد. بخشی از این موضوع به مسائل فنی خودمان، و فقدان سرمایه‌گذاری در سال‌های اخیر و کاهش ظرفیت تولید و افزایش مصرف داخلی برمی‌گردد و بخشی از آن هم به نظام انرژی جهانی و قیمت‌های آتی نفت و جایگزینی انرژی‌های نو به جای نفت برمی‌گردد. بخشی از استدلال‌های مربوط به این مساله را در کتاب «اقتصاد سیاسی مناقشه اتمی ایران» آورده‌ام.

بنابراین تقریبا از چند سال آینده باید بند ناف اقتصاد و بودجه ایران را از نفت ببریم و اگر چنین شود باید به درآمدها و فعالیت‌های منطقه‌ای تکیه کنیم و طبیعتا باید مسوولیت‌ها و اختیارات دولت مرکزی در حوزه توسعه را نیز به مناطق واگذار کنیم و هر دو مساله تمرکززدایی مالی و اداری را دنبال کنیم و به سمت برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای پیش برویم. البته نه به شیوه‌ای که در برنامه چهارم و پنجم داشتیم که از نظر من آنها برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای محسوب نمی‌شوند؛ بلکه بازی و تمرینی بوده است برای ارتقای دانش و توانایی کارشناسی مناطق. 

نوشتن نظریه پایه توسعه برای استان سیستان‌و‌بلوچستان یا استان کردستان توسط کارشناسانی که در تهران زندگی می‌کنند و تدوین برنامه توسعه این استان‌ها توسط کارشناسان مرکزنشین، بازی با توسعه آن منطقه است. نظریه پایه توسعه باید از درون دانش ضمنی کارشناسان منطقه بیرون آید و به صورت یک توافق بین‌الاذهانی در ذهن و ضمیر کارشناسان استانی بنشیند و جابیفتد و کم‌کم همچون یک ایدئولوژی بر ذهن و رفتار سیاست‌گذاران منطقه‌ای حکومت کند. نه اینکه به صورت یک دستورالعمل چند صفحه‌ای درآید که هر از گاهی از سوی مقامات استان به یکی از بندهای آن ارجاع داده می‌شود.

 

بازیابی جایگاه آمایش در برنامه‌ریزی

آمایش سرزمین یک موضوع جهانی است به ویژه در عصری که همه چیز در حال جهانی شدن و همه مرزها در حال حذف شدن است. آمایش باید جهانی دیده شود، اما آنچه در عمل رخ داده این است که در این مسیر حرکت نشده است. در واقع، آمایش علامت راهنمای توسعه است و حتی در برخی جاها از دل آمایش، نظریه توسعه حاصل می‌شود.

آمایش به نظریه‌پرداز توسعه کمک می‌کند تا مطالعات اکتشافی را انجام دهد و نهایتا نظریه توسعه باید به سراغ استخراج سیاست‌ها از دل نظریه آمایش برود، اما تکنیک‌های آمایشی الزاما و به تنهایی نمی‌تواند هدایتگر توسعه باشد. به هرحال در یک کلام، آمایش، یاور و مشاور و گاهی هدایتگر نظریه پردازی توسعه است. آمایش سرزمین، یک تکنیک یا یک بانک اطلاعات نیست. مفهوم آمایش در سال‌های بعد از انقلاب و هر چه به سمت جلو آمده‌ایم دگرگون شده است و  امروزه به آمایش سرزمین به عنوان یک نظام اطلاعاتی نگاه می‌شود. 

مثلا درگزارش‌های آمایشی مناطق، واقعا اطلاعات خوبی جمع‌آوری شده و برای آنها زحمت زیادی کشیده شده است، اما اصلا نمی‌تواند راهنمای مناطق توسعه باشد. دو اشکال اصلی این گزارش‌ها این است که گزارش‌های آمایشی منطقه‌ای اولا با ملاحظات فرامنطقه‌ای و فراملی تولید نشده‌اند و دوم اینکه نمی‌توان از میان این مجموعه  اطلاعات رد پایی از یک نظریه را پیدا کرد. حتی در بعضی از گزارش‌ها، تعاملات بین استانی نیز به طور ناقص و با اشاراتی کلی مطرح شده است.

آمایش را بدون در نظر گرفتن تعاملات جهانی و فراملی و فرامنطقه‌ای اصلا نمی‌توان طراحی کرد. مثلا مساله آمایش سرزمین برای استان کرمانشاه یا کردستان یا ایلام را بدون در نظرگرفتن ریزگردهای تولیدشده در کشور اردن و سوریه و عراق نمی‌توان طراحی کرد، چرا‌که آینده کرمانشاه و کردستان و ایلام در صحاری اردن و سوریه رقم خواهد خورد. در این صورت چگونه ما در مورد توسعه این استان‌ها و آمایش سرزمین درون این استان‌ها صحبت کنیم، اما مساله ریزگردهایی که از کشورهای خارجی می‌آید و آینده جمعیت و توسعه و سرمایه‌گذاری این مناطق را تحت تاثیر مستقیم قرار می‌دهد نادیده

بگیریم؟ 

امروزه موج سوم مهاجرت نیروی انسانی از استان‌های غربی شروع شده است. موج اول، بعد از انقلاب به خاطر گسترش شهرها رخ داد، موج دوم، موج جمعیتی بود که در سال‌های بعد از جنگ، آموزش دیدند و دانشگاه رفتند و چون کار پیدا نمی‌کردند از روستاها و بعد شهرها و سپس استان‌ها خارج شدند. اکنون هم موج سوم مهاجرت از مناطق غربی کشور در حال شکل‌گیری است که به علت گسترش سال به سال ریزگردها است. پس هر چقدر اطلاعات آمایشی را در داخل استان کرمانشاه یا ایلام کنار هم بگذاریم و اطلاعات تازه‌‌ای جمع‌آوری کنیم فایده‌ای ندارد و آینده این استان‌ها به هیچ کدام از این مولفه‌های آمایشی بستگی ندارد و به گرد و خاک بستگی مستقیم دارد. 

 

مزیت توسعه‌نیافتگی

در مباحث توسعه بحثی هست با عنوان «مزیت عقب‌ماندگی». یعنی کشورهایی که تاکنون توسعه نیافته‌اند این مزیت را دارند که اکنون فرآیند توسعه خود را با اتکا به انبوه تجارب کشورهایی که فرآیند توسعه را با هزینه سنگین و با آزمون و خطا طی کردند، شکل دهند و از بسیاری از آن هزینه‌ها و خطاها پرهیز کنند. 

همچنین اکنون می‌توانند از ذخیره دانش بالاتر، فناوری‌های پیشرفته‌تر و روش‌های توسعه یافته‌تر و مهم‌تر از همه، جریان سرمایه‌های خارجی، برای حرکت به سوی توسعه بهره‌مند 

شوند. 

این مساله درمورد توسعه منطقه‌ای نیز صادق است. مثلا کردستان یکی از جاهایی است که نظام برنامه‌ریزی جامع به آن کمتر آسیب‌زده است و عدم تعادل‌های منطقه‌ای و ناموزونی‌های توسعه در آنجا کمتر است، چون به هر علتی سرمایه‌گذاری به آنجا وارد نشده است، خود مردم هم به علت فقدان بانک‌پذیری، سرمایه‌گذاری صنعتی فراوان نکرده‌اند. 

کردستان یک مزیت دارد و آن هم عقب‌ماندگی است. اگر این استان هم مثل اراک، بوشهر و خوزستان، توسعه ناموزون یافته بود و عدم تعادل‌ها در تمام زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی آن رسوخ کرده بود و ساختارهای معیوب شکل گرفته بود، دیگر نمی‌شد کاری برای آن انجام داد و باید سه یا چهار نسل صبر کرد تا آثار این  عدم توازن‌ها از پیکره اقتصاد و جامعه آن زدوده شود. مثلا آلودگی‌هایی که آثار ژنتیک بر اراکی‌ها گذاشته است، خیلی زمان می‌برد تا از پیکره این جامعه بیرون برود تا دچار مشکلات ژنتیک نشوند.

مثلا در مورد استان کردستان، الان بحث کردستان عراق پیش آمده است و یک فرصت طلایی و استثنایی به حساب می‌آید. نمی‌توان داستان توسعه استان کردستان را فارغ از کردستان عراق طراحی کرد و حتما باید اطلاعات آمایش کردستان عراق گرفته شود و اگر هم ندارند باید تیم‌هایی به آنجا فرستاده شود تا تهیه کنند. 

در هر صورت برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای کردستان باید در پیوند با گسترش مناسبات با کردستان عراق طراحی شود. چون سرمایه‌گذار داخلی که به علل متعدد سرمایه‌هایش را به سمت کردستان نمی‌برد، بنابراین یک گزینه جدی برای توسعه این استان این است که توسعه‌اش را با تجارت با استان کردستان عراق پیوند بزند. بنابراین نمی‌توان آمایش کردستان را بدون در نظر گرفتن توانایی‌ها و مسائل آمایشی کردستان عراق طراحی 

کرد.

 

آمایش به منزله نقشه راهنمای توسعه

 به هرحال کم‌کم و با نگاه مکانیکی، آمایش از معنای حقیقی خود دور شده است و  باید وضعیت آمایش که به یک بانک اطلاعاتی تبدیل شده است تغییر کند و گسترده و عمیق شود و معطوف به تئوری گردد؛ یعنی هم تئوری‌زا باشد و هم خاستگاهش تئوری باشد و در یک کلام، نقشه راهنمای توسعه باشد. اگر قرار است آمایش، تنظیم رابطه بین انسان، طبیعت و فضا در جهت ساماندهی پهنه یک سرزمین به منظور زندگی بهتر تعریف شود، باید لایه‌های متعددی را که بر این رابطه اثرگذار است، ببینیم. بنابراین دیگر نمی‌توانیم آینده انرژی خلیج‌فارس را نبینیم و برای آمایش برنامه‌ریزی کنیم یا نمی‌توانیم آینده آسیای جنوب شرقی را نبینیم و مثلا برای توسعه فلان صنایع در یک منطقه برنامه بریزیم. پس آمایش باید یک نظام همبسته باشد و همه مسائل توسعه را در قالب فضاهای همگنی تعریف و طراحی کند. مطالعات کاربردی که انجام شد و کشور را به ده منطقه همگن تقسیم کرد، یک گام به مفهوم آمایش نزدیک‌تر بود. زمانی که بخواهیم برنامه توسعه استخراج کنیم حتما باید برنامه منطقه را با استناد به مناطق مجاور طراحی کنیم. 

 

تضادهای توسعه محصول 

برنامه‌های مرکز محور

جمع‌بندی اینکه در برنامه‌ریزی‌های جامع توسعه و آمایش مناطق، کژکارکردهایی دیده می‌شود که دائما در حال تکثیر خود هستند و باید حتما در این کژکارکردها، از طریق بازنگری در نحوه برنامه‌ریزی و آمایش، تغییراتی را اعمال کرد. می‌خواهیم دوباره برنامه‌ریزی کنیم و مزیت‌های مناطق را شناسایی کنیم و توسعه آینده این مناطق را براساس مزیت‌هایشان طراحی کنیم.  

بخش زیادی از این مزیت‌ها ناشی از برنامه‌‌های قبلی است که خودمان به این مناطق تحمیل کرده‌ایم. نظریه پایه‌ توسعه استان‌ها را که با یکدیگر مقایسه کنید، متوجه خواهید شد که ۸۰ درصد آنها شبیه به هم هستند و فقط اولویت برخی محورها جابه‌جا شده است. 

بنابراین برنامه‌ها بر مبنای یک سند سه برگی برای مناطق و استان‌ها ریخته شده است و بعد با پول ارزان نفت و بر اساس این برنامه‌ها، برای مناطق و استان‌ها مزیت ایجاد شده و حالا می‌خواهیم آینده توسعه مناطق را به همان مزیت‌هایی که با برنامه‌های قبلی به طور مصنوعی ایجاد کرده‌ایم، گره بزنیم و باز تعریف کنیم. در چنین وضعیتی هرچه جلوتر برویم وضعیت مناطق و عدم توازن‌های منطقه‌ای بدتر خواهد شد. 

مثلا وارد شهر کرمانشاه که می‌شوید سمت راست، کوه بیستون و یکی از قدیمی‌ترین سنگ‌نوشته‌های بشری قرار دارد، بعد از آن فرهاد تراش و سپس کوه پراو و غار توریستی پراو تا کرمانشاه کشیده شده است. سپس کوه طاق بستان و بعد هم مجموعه طاق بستان را می‌بینید. هر عقل سلیمی می‌فهمد که این فاصله ۳۰ کیلومتری را باید به‌عنوان یک سایت گردشگری محافظت کرد که اگر هم امروز به کار نمی‌آید به هر حال روزی باید این سایت را ایجاد و ساماندهی کرد؛ اما الان در این 30 کیلومتر یعنی از بیستون تا کرمانشاه کارخانه‌های متعددی نظیر پتروشیمی، نیروگاه برق، کارخانه سیمان و مجموعه‌های نظامی، مجتمع‌های مسکونی و نظایر اینها احداث شده است. چرا؟ چون مثلا در برنامه توسعه گفته شده که در این افق باید این مقدار سرمایه‌گذاری شود و فلان مقدار اشتغال ایجاد شود؛ اما اینکه چگونه تاسیس یک کارخانه آلوده‌کننده می‌تواند یک سایت گردشگری مهم را تحت تاثیر قرار دهد و یک قطب بالقوه گردشگری استان را تهدید کند، در برنامه‌ها چیزی گفته نمی‌شود؛ در حالی که مثلا پتروشیمی برای استان‌های غربی تنها آثار نشت ایجاد کرده و آثار انتشار نداشته است. 

پتروشیمی‌ای که مواد اولیه خود را از طریق لوله از جنوب تامین می‌کند و فناوری لازم را از خارج می‌آورد و نیروی متخصص خود را نیز از خارج استان تامین می‌کند، برای استان چه آثار توسعه‌ای دارد. مثلا سهم استان کرمانشاه از احداث کارخانه پتروشیمی در این استان، تنها استخدام تعدادی راننده و نیروی خدماتی و کارگر و احتمالا تعدادی تکنسین بوده است. 

پتروشیمی هیچ ارتباط فراز و نشیبی با سایر صنایع استان کرمانشاه نداشته است. شاید اصل ورود پتروشیمی به استان کرمانشاه مشکلی نداشته باشد؛ اما اینکه این تاسیسات در کنار یک سایت گردشگری نصب شود، باعث کورشدن یک قابلیت مهم استان می‌شود. اگر روی کوه بیستون در کنار کتیبه آن بایستیم، یک دشت بی‌نظیر، اما پر از دود و آلودگی همراه با انبوهی از ساختمان‌های آلوده کارخانه‌ها دیده می‌شود. 

این وضعیت محصول همین نظام برنامه‌ریزی جامع مرکزمحور بوده است. البته بعضی از این پروژه‌ها محصول چانه‌زنی‌های خارج از برنامه مسوولان وقت استانی بوده است. طی مصاحبه‌هایی که در یکی از استان‌ها با سه تن از معاونان استاندار داشتم، یکی از سوالاتم این بود که کدام یک از بخش‌های اقتصادی در استان شما باید موتور توسعه یعنی بخش محوری برای توسعه استان در نظر گرفته شود. هر یک از معاونین جوابی متفاوت دادند. یکی، گردشگری، دیگری کشاورزی و سومی صنعت را بخش محرک توسعه در استان می‌دانست. بنابراین حتی در یک استانداری با یک استاندار، سه معاون نمی‌دانند که چه چیزی برای استان می‌خواهند. 

همه این ناهمگونی‌های در ساختار اقتصاد و در نگاه مسوولان‌ استانی را برنامه‌های توسعه جامعه در گذشته ایجاد کرده‌اند. در یک کلام، برنامه‌ریزی و آمایش در ایران برای خیلی‌ها نان داشته، ولی برای توسعه ما آب نداشته است، اگر قرار است سازمان مدیریت با همان ترتیب و ساختار و ماموریت سابق احیا شود به نظر من آسیب‌های تازه‌ای برای توسعه ایجاد می‌کند. باید قدری تامل کرد و با طمانینه بیشتری به داستان برنامه‌ریزی نگاه کرد. 

 

ضرورت تدوین الگوی بومی 

توسعه مناطق

اگر قرار است نظریه پایه توسعه برای مناطق و استان‌ها به‌عنوان چارچوب کلی الگوی توسعه بومی تولید شود باید از طریق گفت‌وگو‌های بلندمدت در میان کارشناسان منطقه‌ای رخ بدهد. دانش آشکار، دانشی است که تبدیل به کالای عمومی شده است. دانش تا زمانی که کالای خصوصی است و در ذهن ما قرار دارد علم به معنای Science  نیست و یک اطلاع یا آگاهی شخصی است که در ذهن ما قرار دارد و اگر از ذهن ما به میان جامعه علمی و کارشناسی بیاید و مطرح شود و قابلیت آموزش و نقد و تحلیل پیدا کند، می‌شود علم و اگر در رفتار ما هم ظاهر شود، تبدیل به حکمت شده است. 

بنابراین «علم» زمانی تولید می‌شود که دانش به کالای عمومی تبدیل شود و قابلیت آموزش و ثبت و کدگذاری پیدا کند؛ اما یکسری اطلاعاتی وجود دارد که از طریق تجربه به دست آمده است و در درون ذهن و اندیشه کارشناسان، در طول زمان ضبط شده و  تبدیل به دانش آشکار نشده است و از جنس تجربه است، این نوع دانش، دانش ضمنی نامیده می‌شود. نظریه پایه توسعه مناطق یا استان‌ها باید از  دل دانش ضمنی کارشناسان و مدیران و صاحب‌نظرانی که در مناطق زیسته‌اند، فکر کرده‌اند، مدیریت کرده‌اند و تجربه کسب کرده‌اند، حاصل شود. 

این نظریه باید از طریق یک گفت‌وگو‌ی فراگیر جمعی در میان کارشناسان و مدیران و صاحب‌نظران استانی پدیدار شود تا تبدیل به یک سنت فکری شود و هیچ مسوول‌ یا استانداری به تنهایی و بدون همراه کردن جامعه کارشناسان استان قدرت و جرات تغییر آن را نداشته باشد. یعنی آنقدر گفت و گوی جدی حول مسائل توسعه استان صورت گرفته باشد که به الگوی توسعه استان به‌صورت یک توافق بین‌الاذهانی در میان کارشناسان جریان یافته باشد و مورد اجماع قرار گرفته باشد. در این صورت حتی اگر این نظریه نوشته هم نشده باشد، کسی توان تغییر آن را نخواهد داشت.

 

فقدان معیارهای کیفی 

در برنامه‌های توسعه

داگلاس نورث، برنده نوبل اقتصاد در سال ۱۹۹۳ می‌گوید: توسعه را با داشتن کارخانه و فناوری و انرژی اتمی و ماهواره و موشک و این‌ها نسنجید، بلکه توسعه را در دبستان‌های خود اندازه بگیرید. آموزشی که به بچه‌ها داده می‌شود اگر از نوع توسعه‌ای باشد منجر به توانایی‌هایی می‌شود که این نسل به کمک آن توانایی‌ها می‌تواند توسعه ایجاد کند. بچه‌های خلاق، تنوع‌طلب، پرسشگر، پرتحرک و دارای روحیه همکاری جمعی می‌توانند توسعه را ایجاد کنند. 

اما اگر بچه‌ها گوشه‌گیر، انزواطلب، فردگرا، بدون پرسش، مقلد، سربه زیر، بی‌تحرک و غیر‌تنوع‌طلب بار بیایند، نمی‌توانند توسعه ایجاد کنند. با توجه به این مطلب نورث، من در مورد ایران این را می‌خواهم اضافه کنم تا زمانی که مشارکت اجتماعی و اقتصادی زنان ما جدی نشود و گسترش نیابد، توسعه رخ نخواهد داد. قبل از انقلاب در اوایل دهه ۵۰، نرخ مشارکت زنان حدود ۱۲ درصد بوده است. در طول این سی و چند سال پس از انقلاب این همه آموزش داده شده است، سهم زنان در  برخی دانشگاه‌ها به بالای ۷۰ درصد رسیده است و انبوه فارغ‌التحصیلان زنان را داشته‌ایم؛ اما الان نرخ مشارکت زنان حدود 16 تا  ۱۷ درصد شده است. آنچه که مشخص‌کننده حضور واقعی زنان در عرصه‌های اجتماعی و اقتصادی است، نرخ مشارکت آنها است. زمانی که این نرخ پایین است یعنی آنها واقعا در فرآیند توسعه کشور حضور موثر ندارند و فاقد تجربه‌‌های لازم در فرآیند مشارکت جمعی برای توسعه هستند. 

چنین زنانی نمی‌توانند فرزندان توسعه‌گرا بار بیاورند. یعنی زنانی که در فرآیندهای واقعی تصمیم‌گیری و اجرا حضور ندارند، همکاری جمعی، پذیرش سلسله مراتب، نقد و گفت‌وگو‌ی اجتماعی را خودشان نمی‌آموزند تا آن را به بچه‌های خود آموزش دهند. بنابراین گرچه بخش بزرگی از زنان ما تحصیلات دانشگاهی دارند؛ اما فرصت واقعی برای آنان ایجاد نشده است تا بتوانند جایگاه خود را پیدا کنند و آموزش‌های عملی در صحنه اجتماع ببینند و نسل توسعه‌یافته‌ای از فرزندان را تربیت کنند.  بنابراین زنان ما دائما در حال گرفتن  مدرک هستند؛ ولی این تولید مدرک تحصیلی به توسعه نمی‌انجامد و کارکرد توسعه‌ای ندارد. ممکن است از دانشی که آموخته‌اند در مناسبات شخصی در خانواده استفاده کنند؛ اما آثار سرریز توسعه‌ای ندارد و تنها آثار نشت در خانواده دارد و آثار انتشار اجتماعی ندارد. 

زنان باید عملا در مشاغل اجتماعی و اقتصادی مشارکت کنند تا به توسعه بینجامد. به نظر من در استان‌ها اگر پول طرح‌هایی نظیر پتروشیمی یا سایر پروژه‌های بزرگ را به اجرای شیوه‌هایی برای افزایش نرخ مشارکت زنان و آموزش آنها اختصاص می‌دادند، آثار توسعه‌ای بیشتری را ایجاد می‌کرد و زودتر منجر به توسعه در آن مناطق می‌شد. مثلا در استان‌هایی که اکثریت آنها اهل سنت هستند، باید سعی شود معضل بانک‌پذیری حل شود. 

باید راهی پیدا کرد، همایش و سمینارهایی برگزار کرد و آموزش‌هایی داد تا آنها هم تعامل جدی با نظام بانکی را بپذیرند، وام بگیرند و سرمایه‌گذاری‌هایی انجام دهند. بنابراین هرچه در این استان‌ها کارخانه ایجاد کنیم تنها یکسری شغل ایجاد می‌شود؛ اما توسعه به وجود نمی‌آید.

 مثلا در استان کرمانشاه، توسعه به مفهوم توسعه‌ای را که در تهران رخ داد، نمی‌توان ایجاد کرد؛ چون غیر از زنان عملا حدود ۵۰ درصد جمعیت کرمانشاه که شامل اهل تسنن و اهل حق می‌شود از پروسه توسعه حذف شده‌اند. این همان اطلاعاتی است که در آمایش دیده نمی‌شود. آمایش اطلاعات کمی همچون تعداد جمعیت، مدرسه و نظایر اینها را گزارش می‌دهد و اطلاعات کیفی همچون نرخ مشارکت زنان و نقش اجتماعی آنان، نقش مذهب و فرهنگ در توسعه و امثال اینها را نمی‌بیند.  در اطلاعات آمایشی مسائل کیفی مطرح نیست و اگر صرفا براساس داده‌های آمایشی برنامه‌ریزی توسعه انجام شود در آینده با مشکلات تازه‌ای روبه‌رو خواهیم بود. 

این مباحثی است که در برنامه‌ریزی‌های جامعه در گذشته مغفول مانده است و باید در برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای مدنظر قرار بگیرد و به همین خاطر است که تئوری توسعه باید از دل همان جامعه منطقه‌ای در بیاید.   

احمد بابا میسکه کتابی تحت عنوان «نامه‌ای سرگشاده به سرآمدان جهان سوم» دارد که در آن می‌گوید: جهان سوم، بیش از دموکراسی به تمرین برای گفت‌وگو‌ نیاز دارد و‌گرنه دموکراسی نیز بندی بر پای آنان می‌شود. دموکراسی اول یک پدیده ذهنی است که بعد در رفتار ما به‌صورت رای دادن و نقد و غیره ظاهر می‌شود. 

رای دادن یکی از روش‌های دموکراسی است و الزاما خود دموکراسی نیست. ما می‌توانیم فرآیند مرسوم رای دادن را نداشته باشیم؛ ولی دموکراتیک عمل کنیم. دموکراسی نیاز‌مند این است که ابتدا در اندیشه‌مان رواداری و گفت‌وگو‌ را بیاموزیم سپس این رواداری در رفتارمان نمود می‌کند. پس دموکراسی، یک وجه ذهنی دارد که روح دموکراسی است و شیوه‌های بیرونی مثل رای دادن جسم دموکراسی است.  من شخصا این نکته را که دموکراسی باعث عقب‌افتادگی شده، در برخی از استان‌ها دیده‌ام. 

استان‌هایی که تنوع قومی در آنها شدید است و زندگی شیوه قبیله‌ای و عشیره‌ای دارد. دموکراسی موجب تشدید رقابت‌های مخرب بین قبایل و عشایر شده است و سطح مدیریت منطقه را به شدت پایین آورده است.  این را باید در برنامه‌ریزی توسعه‌ای مدنظر قرار داد. پس حتی شکل دموکراسی و شکل مدیریت که یک مساله کیفی است باید در الگوی توسعه استان‌ها دیده شود و برای این مناطق باید سازو‌کارهای دموکراتیک ویژه خودشان را طراحی کنیم. در استان‌های دارای تنوع قومی و عشیره‌ای مساله این است که در انتخابات چه کسی از کدام قوم انتخاب شود. بعد هرکس که بیاید تلاش می‌کند که با چانه‌زنی‌های متعدد مدیران مرتبط با قوم و عشیره خودش انتخاب شوند. بنابراین در استان‌هایی از این دست، دیده می‌شود که عموم مدیران از متوسط کشور پایین‌ترند. در این استان‌ها آدم‌های بزرگ و فرهیخته زیادند؛ اما ساز‌و‌کار انتخاب به گونه‌ای است که آدم‌های توانمند و فراقومی و جامعه‌نگر انتخاب نمی‌شوند. افرادی برای مجلس یا برای شورا انتخاب می‌شوند که در چانه‌زنی‌های قومی بتوانند بهتر چانه‌زنی کنند. بنابراین در برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای باید ترکیبات قومی را نیز در نظر گرفت و بدون این ملاحظات نمی‌توان توسعه ایجاد کرد. 

 

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

پس باید توسعه را جدی‌تر دید. برنامه‌ریزی را باید منطقه‌ای و آمایش را باید فرامنطقه‌ای دید. آمایش باید در خدمت چنین توسعه‌ای باشد. آمایش را باید از صرف تولید پایگاه اطلاعات کمی به مجموعه‌ای از ترکیب داده‌های کیفی و کمی تبدیل کرد. معضلی که الان با آن روبه‌رو هستیم این است که مطالعات آمایشی استان‌ها به تیم‌های مختلفی داده شده که با روش‌های متفاوتی داده‌ها را جمع‌آوری کرده‌اند و داده‌های آمایشی استان‌ها با یکدیگر قابل مقایسه نیستند و حتی برای رتبه‌بندی استان‌ها قابل استفاده نیستند؛ چون روش و متد جمع‌آوری اطلاعات آنها یکسان نیستند.  بنابراین برای احیای سازمان مدیریت نخست باید در مورد موضوعات جدی متعددی فکر کنیم. باید در برخی موارد تصمیمات جدی گرفته شود. در مورد اهداف و ماموریت سازمان، در مورد رابطه تازه‌اش با دستگاه‌های بخشی و با استان‌ها، درباره نحوه ایجاد مرجعیت کارشناسی برای آن، در مورد ساختار نظام برنامه‌ریزی و اینکه آیا قرار است به سوی برنامه‌ریزی منطقه‌ای برویم یا نه؟ و اینکه چه نظام آمایشی برای این برنامه‌ریزی لازم داریم و نیز در این مورد که اقتدار سازمان با چه ابزارهایی اعمال شود؛ یعنی ابزار نظارتی و کنترلی سازمان چه باشد.

پس عجله نکنیم. باید جمع‌های کارشناسی از درون و بیرون سازمان تشکیل شود و به یک توافق بین‌الاذهانی درباره نحوه حرکت به سوی احیا برسیم. بسیاری از تصمیمات باید به صورت بین‌الاذهانی گرفته شود نه مدیریتی یا تکنیکال. نمونه‌ای از حرکت و تصمیم بین‌الاذهانی همین انتخابات ریاست‌جمهوری یازدهم بود. مجموعه رای‌دهنده‌ها در طول سال در خانواده در فعالیت اقتصادی ‌در دانشگاه و غیره از میان گفت‌‌و‌گوهای جدی  و شوخی خود به یک جمع‌بندی و احساس مشترک رسیدند و آن این بود که که جامعه و اقتصاد ما بیش از این تحمل تنش را ندارد و باید به سمت گزینه‌ای رفت که بتواند تنش را کاهش دهد. 

رویکردهای توسعه مناطق نیز به همین ترتیب باید در میان جامعه کارشناسی همان منطقه به صورت جدی طرح و بحث شود و از زوایای مختلف کاویده شود تا به تدریج بین آنها  یک توافق بین‌الاذهانی درباره الگوی بومی توسعه در آن منطقه شکل بگیرد؛ اما بر خلاف انتخابات که گفت و گوها سیال و خودجوش بود، این گفت‌و‌گوی بین کارشناسان باید به صورت برنامه‌ریزی شده و منظم ایجاد شود.